(2) Unbeschadet des Artikels 12 kann jeder Fluggast bei einer gemäß Absatz 1 benannten Stelle oder einer sonstigen von einem Mitgliedstaat benannten zuständigen Stelle Beschwerde wegen eines behaupteten Verstoßes gegen diese Verordnung erheben, der auf einem Flughafen im Gebiet eines Mitgliedstaats begangen wurde oder einen Flug von einem Drittstaat zu einem Flughafen in diesem Gebiet betrifft. (3) Die von den Mitgliedstaaten für Verstöße gegen diese Verordnung festgelegten Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.
1 Art. 16 VO verpflichtet jeden Mitgliedstaat, eine „Stelle“ einzurichten, die für die „Durchsetzung“ der Rechte Fluggästen bei Nichtbeförderung, Annullierung und Verspätung zuständig ist und zwar für alle Flüge, die von einem Flughafen im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates abgehen, und für solche, die – aus einem Drittland kommend – auf einem dieser Flughäfen landen.
2 Die Durchsetzungs- und Beschwerdestellen haben zwei Aufgaben: Zum einen sollen sie dafür Sorge tragen, dass die Fluggastrechte gewahrt und damit „durchgesetzt“ werden. Darüber hinaus sollen sie nach Art. 16 Abs. 2 VO aber auch für Beschwerden (Anzeigen) von Fluggästen wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen diese Verordnung zuständig sein. Diese Stellen werden daher als „Durchsetzungs- und Beschwerdestelle“ bezeichnet. In Deutschland ist das Luftfahrt-Bundesamt in Braunschweig mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben betraut (§ 63d LuftVZO).
3 Mit dem Wort „Durchsetzung“ ist aber nicht gemeint, dass die Durchsetzungsstelle zivilrechtliche Ansprüche eines Fluggastes (z. B. Ausgleichs- und Erstattungsansprüche) gegen das Luftfahrtunternehmen durchsetzt. Das ist Aufgabe der Gerichte oder der Schlichtungsstellen. Das Luftfahrt-Bundesamt soll – wie jede andere nationale Durchsetzungs- und Beschwerdestelle – daher „nur“ dafür sorgen, dass die Luftfahrtunternehmen die Regelungen der Fluggastrechte-Verord- nung rechtskonform beachten und ihren darin niedergelegten Verpflichtungen (Zahlung von Ausgleichsleistungen, Betreuungspflichten, Unterstützungspflichten) nachkommen (so auch Hausmann, Europäische Fluggastrechte, S. 515, m.w.N. in Fn. 27 ff.).
3a Der EuGH hat in seinem Urteil vom 17.03.2016 (verb. Rs. C‑145/15 – Ruijssenaars u.a. ./. Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu und C‑146/15 – Dees-Erf ./. Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, RRa 2016, 123) die Ansicht vertreten, dass eine für die Durchsetzung der Verordnung zuständige nationale Stelle, die mit der Bearbeitung einer individuellen Beschwerde eines Fluggasts befasst ist, nicht verpflichtet ist, Durchsetzungsmaßnahmen gegen ein Luftfahrtunternehmen zu erlassen, um es dazu anzuhalten, die dem Fluggast nach dieser Verordnung zustehende Ausgleichsleistung zu zahlen. Er folgte insoweit dem Schlussantrag des Generalanwalts Bott vom 14.01.2016, stellte aber auch ausdrücklich fest, dass die Mitgliedstaaten angesichts der Ziele der Verordnung und des Handlungsspielraums, über den sie bei der Zuweisung der Zuständigkeiten, die sie den Stellen übertragen möchten, verfügen, die Möglichkeit haben, zum Ausgleich eines unzureichenden Schutzes der Fluggastrechte die Stelle zu ermächtigen, Maßnahmen auf individuelle Beschwerden hin zu ergreifen.
4 Geschieht dies nicht, wird ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen das betreffende Luftfahrtunternehmen eingeleitet. Das Luftfahrt- Bundesamt kann nach § 63d Nr. 2 LuftVZO vom Luftfahrtunternehmen die für die Wahrnehmung seiner Aufgaben notwendigen Auskünfte verlangen und Überprüfungen der Luftfahrzeuge und des Unternehmens durchführen.
5 Bei nachgewiesenen Verstößen gegen die Verordnung werden die vom Staat festzulegenden Sanktionen verhängt. (Wegen der Arten in den einzelnen Mitgliedstaaten siehe Hausmann, a.a.O., S. 515). Ihm stehen dazu die üblichen Zwangsmittel zur Verfügung, insbesondere die Festsetzung von Bußgeldern. Der Begriff der „Sanktionen“ bezeichnet Maßnahmen, die als Reaktion auf Verstöße ergriffen werden, die die Stelle in Ausübung ihrer allgemeinen Aufsicht aufdeckt, und nicht verwaltungsrechtliche Durchsetzungsmaßnahmen, die in jedem Einzelfall zu ergreifen sind (EuGH, Urt. v. 17.3.2016 – C-145/15, C-146/15).
6 Art. 16 Abs. 3 VO bestimmt ausdrücklich, dass diese Sanktionen, insbesondere Bußgelder, „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sein müssen. Das kann nur über hohe Bußgelder erreicht werden, weil nur diese Luftfahrtunternehmen einerseits abschrecken und davon abhalten können, die Regelungen der Fluggastrechte-Verordnung zu ignorieren und andererseits einen wirtschaftlichen Anreiz schaffen , die Verpflichtungen aus der Verordnung zu erfüllen (so auch Hausmann, Europäische Fluggastrechte, S. 515). Wenn ein Luftfahrtunternehmen z.B. einen nicht gut ausgelasteten Flug annulliert und mit einem anderen Flug zusammenlegt und somit erhebliche Kosten erspart, muss der kaufmännische Anreiz, auch in Zukunft so zu verfahren, unterbunden werden. Dies kann aber mit einem Bußgeld in Höhe nur eines Bruchteils der Ersparnis nicht erreicht werden; daher muss das Bußgeld höher sein als die Kosten, die bei Einhaltung der Verpflichtungen aus der Verordnung entstünden (so auch Hausmann, a.a.O., S. 515 f.). Allenfalls bei dem ersten Verstoß kann ein niedrigeres Bußgeld in Betracht kommen. Entgegen der Ansicht von Müller-Rostin (a.a.O.) sind dabei nicht „die Interessen der Beteiligten (Fluggäste und Luftfahrtunternehmen) angemessen zu berücksichtigen“. Es ist allein auf das Interesse des Staates daran, dass die Gesetze eingehalten werden, abzustellen.
7 Auf eine kleine Anfrage der Bundestagsfraktion Bündnis 90 / Die Grünen hat die Bundesregierung mitgeteilt, dass seit dem Jahr 2005 insgesamt 1.716 Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet worden seien; in nur 37 Fällen sei ein Bußgeld verhängt worden; dieses habe zwischen 1.000 und 4.000 EUR gelegen. Deutsche Luftfahrtunternehmen hätten im Jahr 2010 neun Bußgeldbescheide erhalten. Auf die weitere schriftliche Frage stellte die Bundesregierung fest, dass das Luftfahrtbundesamt im Jahre 2011 bei 1.787 Beschwerden von Fluggästen nunmehr in 219 Fällen ein Bußgeld verhängt habe, das bis zu 25.000 EUR betrug. Insgesamt wurden dadurch 2,3 Millionen Euro Einnahmen generiert. Das bedeutet, dass die durchschnittliche Höhe der Bußgelder auf ca. 10.600 EUR angestiegen ist (zitiert nach: Mehr und höhere Bussgelder gegen Airlines) Einen Überblick über das Verhalten der Durchsetzungsstellen in anderen Mitgliedstaaten gibt Hausmann (a.a.O., S. 316).
8 Die Entscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes in einem Ordnungs- widrigkeitenverfahren hat auf das Zivilgerichtsverfahren wegen des- selben Sachverhaltes keinen unmittelbaren Einfluss. Das Gericht kann sich aber die fachliche Beurteilung der Durchsetzungs- und Beschwerdestelle zu Eigen machen.
9 Nach Abs. 2 kann jeder Fluggast bei einer gemäß Absatz 1 benannten Durchsetzungsstelle oder einer sonstigen von einem Mitgliedstaat benannten zuständigen Stelle Beschwerde wegen eines behaupteten Verstoßes gegen diese Verordnung erheben, der auf einem Flughafen im Gebiet eines Mitgliedstaats begangen wurde oder einen Flug von einem Drittstaat zu einem Flughafen in diesem Gebiet betrifft. Der EuGH (17.3.2016, Rs. C-145/15, Rs. C-146/15) ist der Ansicht, dass unter diesem Begriff „Beschwerde“ eher Hinweise zu verstehen sind, die zur ordnungsgemäßen Anwendung der Verordnung im Allgemeinen beitragen sollen, ohne dass die Stelle verpflichtet wäre, aufgrund solcher Beschwerden tätig zu werden, um das Recht jedes einzelnen Fluggastes auf Erhalt einer Ausgleichsleistung zu gewährleisten (Urt. v. 17.3.2016, Rs. C-145/15, Rs. C-146/15).